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依法保障西藏民族團結進步模范區創建工作

日期:2020年03月31日09:38 點擊數:

高大洪 張洪偉

核心提示

《西藏自治區民族團結進步模范區創建條例》(以下簡稱《條例》)以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,遵循馬克思主義民族理論與政策,按照黨和國家關于民族團結進步事業重大決策部署,結合西藏民族團結進步模范區創建工作的實際,依法界定民族團結進步法律關系,依法規范西藏各級黨政機關、企事業單位、社會組織、公民個人在創建民族團結進步模范區工作中的權利、義務和責任!稐l例》充分體現了西藏社會穩定、經濟發展、生態友好的時代特征,依法保障了西藏各民族人民群眾一律平等,依法規范了民族團結進步中各方面的社會行為,為把西藏建設成為全國的民族團結模范區和示范區提供了法治保障。

民族團結是西藏各族人民的生命線,西藏在長期的革命和建設過程中,形成了以“特別能團結”為基石的“老西藏精神”與以“軍民一家、民族團結”為主題的“兩路精神”。民族團結不僅是一個歷史命題,而且在新的歷史方位上,民族團結還被注入了新的時代內涵。2014年中央民族工作會議指出“用法律來保障民族團結,增強各民族群眾法律意識”。2019年9月27日,習近平總書記在全國民族團結表彰大會上指出:“依法治理民族事務,確保各族公民在法律面前人人平等。要全面貫徹落實民族區域自治法,健全民族工作法律法規體系,依法保障各民族合法權益,”“確保民族事務治理在法治軌道上運行,”重申了法治保障在民族工作實踐中的重要地位以及推進民族工作法治化的決心與愿景。自治區十一屆人大三次會議通過了《西藏自治區民族團結進步模范區創建條例》,并將于2020年5月1日施行!稐l例》將法治思維貫穿到西藏民族事務治理工作中,為西藏民族團結進步事業的發展提供了法治范式和實施路徑。

一、《西藏自治區民族團結進步模范區創建條例》制定工作借鑒了兄弟省區的成功經驗

黨和國家高度重視依法治理民族宗教事務,要求把法治思維融入到民族工作中,先后制定出臺了多部解決民族問題、調整民族關系、規范民族工作的相關法律、行政法規和部門規章,這些法律法規為《西藏自治區民族團結進步模范區創建條例》的制定工作提供了上位法依據和立法原則。同時,除西藏之外的自治區以及貴州省、青海省和云南省三個少數民族相對集中的省份有關民族團結進步立法工作成功經驗,也為《條例》制定工作提供了有效借鑒。以下這些省區開展了一系列卓有成效的民族團結進步創建工作,例如:大力表彰民族團結進步先進集體、個人,努力創建民族團結進步示范區和示范單位,積極開展民族團結宣傳教育工作等。特別是在民族團結進步法規制度建設方面,這些省區人大、人大常委會以及自治州、自治縣的人大及其常委會都進行了積極探索和有效實踐,并已經取得了一定成效。具體有:2009年12月29日,新疆維吾爾自治區十一屆人大常委會第十六次會議通過了《新疆維吾爾自治區民族團結教育條例》,2015年12月29日新疆維吾爾自治區十二屆人大常委會第二十次會議通過了《新疆維吾爾自治區民族團結進步工作條例》;2013年12月27日,寧夏回族自治區十一屆人大常委會第八次會議通過了《寧夏回族自治區人民代表大會常務委員會關于促進民族團結進步創建活動的規定》;2018年9月30日,廣西壯族自治區十三屆人大常委會第五次會議通過了《廣西壯族自治區人民代表大會常務委員會關于加強民族團結進步創建活動的決定》;2015年3月27日,貴州省十二屆人大常委會第十四次會議通過了《貴州省促進民族團結進步條例》,這是全國首個促進民族團結進步的省級地方性法規;2019年1月31日,云南省十三屆人大常委會第二次會議通過了《云南省民族團結進步示范區建設條例》;2019年3月22日,青海省十三屆人大常委會第九次會議通過了《青海省促進民族團結進步條例》。另外,我國部分地、縣級民族區域自治地方也先后出臺了關于民族團結進步的單行條例,例如:云南省迪慶藏族自治州于2010年6月23日頒布了《云南省迪慶藏族自治州民族團結進步條例》;青海省海北藏族自治州于2014年6月12日頒布了《青海省海北藏族自治州民族團結進步條例》;新疆維吾爾自治區察布查爾錫伯自治縣于2015年5月20日頒布了《新疆維吾爾自治區察布查爾錫伯自治縣促進民族團結條例》等。

通過全面梳理國家層面與相關兄弟省區關于民族團結進步法規制度建設工作的基本情況,總結民族團結進步立法工作的經驗,找出民族團結進步立法工作的基本規律,為《西藏自治區民族團結進步模范區創建條例》的制定工作提供了經驗借鑒和規律遵循。

二、《西藏自治區民族團結進步模范區創建條例》的基本內容和法理分析

總覽《西藏自治區民族團結進步模范區創建條例》整體文本,“總則”部分提綱挈領地概述了《條例》的立法宗旨、立法原則、上位法依據、適用范圍以及法律關系主體的種類!稐l例》的主體內容為界定西藏民族團結進步模范區創建各類主體的權利、義務和職責、民族團結宣傳教育、模范區創建表彰以及制度保障與法律責任等。從法規文本邏輯關系來看,《條例》主要法律關系內容是“總則”設計的西藏民族團結進步模范區創建工作總體目標的現實路徑和制度保證!稐l例》內容在一定意義上來講,是以法律條文和規范語言的形式,對西藏民族團結進步模范區創建工作已有實踐經驗和未來工作構想進行的總結和謀劃。

《條例》為西藏推進民族團結進步事業發展提供了法治保障,將西藏民族團結進步模范區創建工作納入到法治化的軌道。首先,《條例》界定了民族團結進步模范區創建工作的職責主體是縣級以上人民政府機關、其他國家機關、人民團體、企事業單位、鄉鎮人民政府、街道辦事處和村(居)民委員會。其次,《條例》還對西藏自治區行政區域內的縣級以上人民政府在民族團結進步模范區創建工作中的具體職責做了詳盡規定,并建立了縣級以上人民政府開展民族團結進步模范區創建的工作機制和考核機制?h級以上人民政府通過成立工作小組,建立健全聯席會議制度、完善考評體系、制定創建規劃、明確創建目標、財政經費預算、指導監督下級政府相關工作等,為推進西藏民族團結進步事業提供了法規制度保障。同時,《條例》把民族團結進步模范區創建工作納入西藏各級國民經濟和社會發展規劃,將民族團結進步模范區創建工作同西藏經濟社會發展結合起來, 不斷鞏固西藏民族團結進步的社會基礎和經濟基礎。通過開展民族團結進步宣傳教育工作,積極創建西藏民族團結進步模范區和模范單位,增強民族團結進步的向心力和凝聚力,不斷筑牢中華民族共同體意識的制度基礎。

《條例》不斷創新西藏民族團結進步模范區創建工作的載體和方式,大處著眼、小處著手,為西藏民族團結進步模范區創建工作提供了現實路徑和法律規范。“一般而言,民族團結創建活動的載體包括民族團結宣傳教育、表彰民族團結進步模范、建立愛國主義教育基地和民族團結教育基地等內容。” 在民族團結宣傳教育和表彰方面,《條例》規定了民族團結進步宣傳活動月、建設愛國主義教育基地和民族團結進步教育基地等宣傳教育形式以及利用報刊、廣播、影視等傳統宣傳媒介,并創造性地把民族團結進步模范區創建活動同西藏民生事業結合起來,將西藏民族團結進步模范區創建活動融入國民教育、干部教育、社會教育的全過程!稐l例》要求將西藏民族團結模范區創建活動同旅游和文化特色相結合,將民族團結進步宣傳教育融入宗教團體、宗教院校、宗教活動場所的教育實踐活動中,融入到旅游景點的宣傳介紹中!稐l例》還規定利用主流門戶網站、微信公眾號等新興網絡媒介,拓寬西藏民族團結進步宣傳教育的媒介渠道。

《條例》將西藏民族團結進步模范區創建工作同穩定、發展、生態三件大事有機結合起來,同西藏的脫貧攻堅、興邊固邊、基礎設施建設、產業發展、民生保障等工作高度協同和深度融合。通過創新民族團結進步工作,不斷加強西藏基層社區公共服務,創新西藏基層社區治理方式,努力實現基層公共服務均等化,積極建設各民族相互嵌入式社區。利用西藏得天獨厚的旅游資源、文化資源、民族醫藥資源、藏語言文字等資源,彰顯西藏民族團結進步模范區創建工作的民族特色和地域特色。

三、關于進一步加強西藏民族團結進步法規制度建設工作的對策措施

西藏民族團結進步工作雖然已經取得了一定成就,積累了一定經驗,但是由于各種因素的影響,西藏民族團結進步法規制度建設工作仍存在各方面的問題。例如:西藏民族團結進步基本性法規制度缺失;民族團結進步法規制度體系尚未完全構建,配套法規制度不夠完善;民族團結進步法規制度建設工作缺乏全面性的總體規劃。因此,必須要在把握西藏基本區情的基礎上,結合西藏民族團結進步事業發展以及法治西藏建設的現實情況,以習近平關于建設社會主義法治國家重要論述以及關于民族團結重要論述為根本遵循,深入貫徹黨的十九屆四中全會和西藏自治區黨委九屆七次全會暨區黨委經濟工作會議精神,不斷完善西藏法治體系、提升法治能力,努力做到將制度優勢轉化為治邊穩藏的效能。

一是堅持黨在西藏民族團結進步法規制度建設工作中的核心領導作用。西藏各級黨委在改革開放和現代化建設中發揮著統攬全局、協調各方的核心作用,不斷推動并實現了自上而下全面依法治藏與自下而上的基層法治創新相結合,努力實現了西藏民族團結進步法治實踐創新與頂層制度設計相互促進,共同推動依法保障民族團結進步事業向縱深發展。因此,充分發揮西藏各級黨組織總攬全局、協調各方的核心領導作用,是西藏法治建設的根本保證,是支持和保障西藏民族團結進步模范區創建工作法治化的關鍵。

二是遵循以人民為中心的協商法治原則,堅持科學立法、民主立法、依法立法。在西藏各級黨委的直接領導下,各族人民群眾成為民族團結進步模范區創建的主體,通過法治方式實現民族團結法治化,以法治方式治理民族事務。同時,西藏開展民族團結進步法規制度建設工作一定要認真貫徹黨的十八屆四中全會和十九大精神,堅持科學立法、民主立法、依法立法。在西藏民族團結進步法規制度建設工作中一定要科學界定立法權限和工作的對象,準確界定西藏民族團結進步地方性法規的調整范圍以及權利義務關系的內容。具體工作過程中,西藏民族地方立法機關要認真傾聽基層部門的意見,要以西藏各族人民群眾為中心,不斷滿足西藏各族人民群眾的期盼和要求。

三是重點開展對民族團結進步法規制度建設的頂層設計和科學規劃。從西藏法規制度產生程序來看,西藏民族地方性法治是強調科學合理規劃和頂層設計的建構型法治,這個過程不是自發的、斷裂的、碎片化和漫無目的的,應該是規劃性的、連續性的、整體性的漸進實施的過程。特別是,這種理性主義建構態度體現在西藏民族團結進步法治建設工作的各個環節。在西藏民族團結進步法規制度建設過程中,通過實施頂層設計與科學規劃,審慎確定改革方案,積極防范和應對工作風險,漸次實現民族團結進步事業的總體目標,確保民族團結進步法治建設在西藏穩定、發展大局中積極穩妥地推進。

四是借鑒其他民族區域自治地方民族團結進步法規制度建設的成功經驗,不斷完善西藏民族團結進步法規制度體系。西藏自治區十一屆人大三次會議雖然已經通過了《西藏自治區民族團結進步模范區創建條例》,這是一個非常重要的地方性法規,但是西藏民族團結進步法規制度體系尚未構成,仍需要繼續予以健全和完成。“他山之石,可以攻玉”,其他民族區域自治地方已有的相關立法實踐,對于西藏民族團結進步法規制度體系的完善在學理和實踐層面上都有著深刻的借鑒意義。西藏自治區民族地方性立法機關應該努力研究其他民族區域自治地方民族團結立法工作的重要原則和基本方法,積極吸收這些民族地方的成功經驗,針對西藏的實際情況,兼顧民族特色和區域特色,制定《西藏自治區民族團結進步模范區創建條例》相關配套法規制度,不斷完善西藏民族團結進步法規制度體系。(作者單位:西藏大學政法學院)
(文章來源:《西藏日報》2020年3月30日04版)
(責任編輯:蘇榮春)

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